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一号文件解读| 专访农业农村部农村经济研究中心主任金文成

时间:2021-03-20 17:09 |编辑:三农之声|

  一号文件解读| 专访农业农村部农村经济研究中心主任金文成:“三农”重心历史性转向全面乡村振兴

  2 月21日,2021年中央一号文件发布。“十四五”开局之年, 针对全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化等,一号文件作出新部署。就接续推进脱贫地区乡村全面振兴、促进农业农村现代化等相关热点问题,《中国发展观察》专访了农业农村部农村经济研究中心主任金文成。他多次参与党和国家重大农村经济决策研究工作,先后参与并组织起草《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律草案。

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  一号文件亮点:新阶段转向全面乡村振兴

  中国发展观察:今年的一号文件是第23个关于“三农”问题的一号文件,文件的主要亮点是什么?

  金文成:一号文件是年年发,每年主题各不相同,主要是根据当时“三农”工作发展的形势、任务以及所需要解决的突出问题,坚持问题导向、目标导向确定主题。与以往相比,今年有它的特殊性。

  一是今年是建党100周年,去年党的十九届五中全会对“十四五”规划和2035年远景目标作了部署,一号文件的起草正处在这样一个历史的交汇点上,如何谋划好“三农”工作,时机重要,意义重大。

  二是今年一号文件最突出的亮点,是“三农”工作重心的历史性转移。在这个历史交汇点上,明确“十四五”及今后一个时期“三农”工作任务,由过去的集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。一号文件既谋划了今年的工作,也对“十四五”作出了部署和安排。

  经过多年的努力,脱贫攻坚取得了决定性胜利。到2020年, 现行标准下农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性的整体贫困,创造了人类减贫史上的“人间奇迹”,也解决了困扰我们国家几千年的贫困问题。可以说把“贫困”这个帽子甩掉了,这个概念将成为历史。

  下一阶段,我们要全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化。党的十九大确定了实施乡村振兴战略。到现在三年的时间里, 乡村振兴战略的制度框架和政策体系基本形成。具体说,2018年中央一号文件对乡村振兴进行了部署;接着又发布了《乡村振兴战略规划(2018—2022)》,对2018— 2022年的乡村振兴战略做出了规划;2019年,中央制定了《中国共产党农村工作条例》,对乡村振兴的任务、领导体制、工作体系在条例中做了明确的规定;全国人大常委会正在研究制定《乡村振兴促进法》。也就是一个文件、一个规划、一个条例、一部法律,基本上搭建起乡村振兴制度框架体系。

  与此相对应,中央还从各个领域出台了一系列重要文件,包括乡村治理、城乡融合、土地承包关系长久不变等。有中央的文件、部门的文件,这些文件与上面的法律、条例、规划和中央一号文件构成了完整的制度和政策框架体系。这三年为乡村振兴全面推进奠定了制度基础。同时,贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记关于“三农” 工作的重要论述,“三农”各项工作得到了长足发展。我们坚持稳中求进这个总基调推动“三农” 工作上台阶、上水平,取得了很大的成绩,为“十三五”时期国民经济和社会发展奠定了比较好的基础。特别是在去年疫情的冲击下,更凸显了“三农”压舱石和战略后院的作用。经过这些年发展,我们已经具备了良好的基础。新阶段推动“三农”发展的工作重心就要从脱贫攻坚全面地转到乡村振兴上来,这个工作的大转移、大变化是历史性的。

  中国发展观察:今年一号文件发出哪些鲜明信号,折射出新发展阶段对“三农”工作的新要求?

  金文成:针对“三农”在中华民族伟大复兴和应对百年未有之大变局中的战略定位,今年中央一号文件在过去明确农业农村现代化目标的基础上又做了进一步的细化。以前“到2050年实现农业农村现代化”的目标是“实现农业强、农村美、农民富”,简称“强美富”。这次文件提出的目标为“促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”,由“强美富”进一步细化为“高宜富”,而且是“双高双宜双富”。

  一是从农业强到“ 高质高效”,进一步概括了农业现代化的本质,即农业的竞争力强,具体表现为农业的发展质量要高、效益也要高。二是从农村美到“乡村宜居宜业”进一步细化了美的内涵,不仅要改善生活环境,还要改善农村的生产环境。生产生活环境的共同改善即民生改善,有助于实现农村的生产、生活及生态“三生” 融合。三是从农民富到既富裕又富足,体现的意思是,农村既要实现物质文明的发展,也要同步实现精神文明的提升,用总书记的话说就是既要“富口袋”也要“富脑袋”。“生活富裕、精神富足”共同构成了“农民富”的新内涵。

  中国发展观察:相比往年,一个新变化是打赢种业“翻身仗”, 确保种业安全。如何解决制约种子的一些“卡脖子”问题?如何看采取“长牙齿”的措施?

  金文成:是的,种业存在“卡脖子”的问题和“卡脖子”的关键环节。以往的一号文件涉及种业发展一般是纳入实施“种子工程”来体现。这次,直接要求种业打一个翻身仗,凸显种业发展在粮食安全和农业现代化中的基础作用。

“长牙齿”的措施是生动形象的比喻,是针对耕地保护提出来的。要求采取的措施要更有效、更具有刚性,就是说把最严格的耕地保护制度落实下来。过去,我们有一些制度政策措施尽管很严格,但是执行得不够,刚性约束不足。包括耕地占补平衡,占了基本农田补的是一般农田,占了水田补的是山丘田等等,“占优补劣” 现象比较明显,占了优质地,补的是劣质地。

  中国发展观察:粮食安全是国家安全的重要基础。原来是强调守好“米袋子”,粮食安全省长责任制,按照今年一号文件规定是党政同责,即省长和书记都得负责,同时提出乡村振兴五级书记负责,这之间有没有关系?

  金文成:这次一号文件和以往相比,有一个非常明显的政策变化就是强调粮食生产的党政同责。过去说生产安全要书记负责,生态环境要书记负责,我们这次提出粮食生产书记和省长共同负责,就是压实地方政府的责任。

  粮食生产是省委书记、省长负责制,是把责任压到省里。当然,中央也要承担一定责任。这和乡村振兴五级书记负责还不一样。这个负责是纳入考核的,必须有指标和要求的,至少要保住粮食生产的面积稳定,产量稳定,面积、产量都不能掉下来,市场和供应不能出问题。这是两个必须保证的。一号文件提出政策要求,下一步是抓落实。各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团及各部门要建立相应的考核指标体系, 不能笼统地说落实,要一个品种一个品种地分类研究,比如水稻怎么落实,玉米怎么落实,小麦怎么落实,调出调入省的责任也不同。

  农业现代化:把握“两条底线”、“两个要害”、“两个积极性”与“三化”

  中国发展观察:如您所说“三农”工作重心历史性转移, 那么,加快农业现代化推进全面乡村振兴要守住什么底线?

  金文成:伴随着我们历史性地解决了贫困问题, 下一步工作重心要转到全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化的轨道上来。加快农业现代化, 我们要把握住“ 两条底线”“ 两个要害”“两个积极性”“三化”等。

  要守住两条底线。第一条底线是确保不出现规模性返贫,巩固脱贫攻坚的成果。经过这么多年的努力,我们脱贫攻坚取得了决定性胜利,贫困地区的面貌发生了翻天覆地的变化。但脱贫的基础还比较薄弱,农民收入水平还相对偏低,脱贫产业基础也薄弱。832个贫困县全部摘帽,易地扶贫搬迁让960多万贫困人口实现安居,他们从原来贫困的地方搬到一个新的社区,生产方式、生活方式发生了根本变化。如果不能把他们的就业解决好,就可能成为社会的风险点;如果不能和当地融合好,也会成为社会稳定的风险点。这就决定了,我们2021年第一位的任务就是要巩固脱贫攻坚成果,不能出现规模性返贫。尤其在建党100周年之际,若出现这种情况,是不能够接受的。所以,巩固脱贫攻坚成果,确保不出现规模性返贫,这是一条底线任务。

  第二条底线是要确保粮食安全,实现农产品的稳产保供。粮食安全对我们国家而言是个永恒的、重大的课题。习总书记指出,粮食多了少了是战术问题,粮食安全始终是个战略性问题。尤其是通过这次疫情冲击,更加证明保证国家粮食安全的极端重要性。把中国人的饭碗牢牢端在自己的手中,中国人的饭碗主要装中国粮, 要牢牢把握粮食安全的主动权。“此乃国之大者”。要确保粮食播种面积、产量稳定,不能掉下来;确保粮食供应和市场稳定,不出问题。保粮食安全,还要树立大的食物观,肉、蛋、奶、果、菜、茶,都是保证中国人健康和营养的食物。除了保粮食之外,还要保生猪供应,保农产品市场稳定和供应。

  在稳产保供的基础上,要推进农业供给侧结构性改革,促进农业提质增效,做到农产品生产既要保数量,还要保多样,更要保质量。重点是推进农业生产经营向新“三品一标”转变,即推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产,满足消费升级的需要,提供优质、健康、安全、丰富的多种农产品,提升全国人民的营养和安全水平。

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  中国发展观察:这么多年您在田间地头调研,能否总结一下农业现代化的关键要害有哪些?如何调动各方积极性?

  金文成:第一,解决“两个要害”:一是种子,二是耕地。第一个要害是种子。农业现代化,种业是基础。所以,必须把良种作为推进农业现代化的基础工作摆在一个重要位置上,着力在农业关键领域和关键环节进行技术攻关突破。种业方面,我们在一些关键技术领还存在着薄弱环节,有些领域即使达不到“卡脖子”程度,但关键技术自主可控能力还不足。要实施农作物和畜禽良种攻关,提升良种自主保供能力。种业要打一个翻身仗, 必须培育一批航母级企业。

  第二个要害是耕地。我国人多地少,耕地后备资源严重不足。这些年,除正常的建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整用地等因素减少耕地外,违法违规占地问题还没有从根本上遏制。长期看,耕地数量减少是大趋势,已经越来越逼近18亿亩这个红线。保耕地,就是保饭碗。保饭碗,首先要保耕地。既要保数量,更要保质量。要严格控制占用耕地规模,违法违规乱占耕地势头必须遏制,要采取“长牙齿”的措施,坚决查处违法违规乱占滥占耕地问题,坚决制止耕地的“ 非农化” , 防止耕地的“非粮化”。要严格执行最严格的耕地保护制度和用途管制制度。近年来,国家采取了专项整治行动,比如清理违规占用耕地建大棚房、建别墅等。今年又部署了制止耕地“非农化”和防止“非粮化”的专项整治,取得一定成效。但严管严控严查严处违法违规占用耕地的氛围还没有完全形成,要把严的总基调进一步强化,进一步落实耕地保护责任,从严从重从快处理违法违规乱占耕地问题。同时,加强高标准农田建设,保护好黑土地,提升耕地质量。还要进一步推动集约和节约用地。

  第二,要调动“ 两个积极性”。一是要调动党委政府抓粮的积极性,义务和责任明确地压给地方党委政府,即辅之以义。按照一号文件要求,完善粮食安全省长负责制,落实粮食安全党政同责,把粮食安全的责任落实到地方各级党委和政府。粮食安全既要实行省长负责制,还要实行省委书记负责制,这才能称得上党政同责。

  第二个积极性是调动农民积极性。调动农民积极性主要还是辅之以利,让农民种粮有钱赚。今年一号文件专门明确,完善最低收购价制度,稳定农民种粮补贴,完善玉米、大豆生产者补贴,扩大稻谷、玉米、小麦三大粮食作物完全成本和收入保险试点。这些政策措施,目的就是要调动农民的积极性。对农民种粮不能靠行政命令,主要是通过经济手段调整完善粮经饲间利益关系,促进农民加大种粮投入。

  此外,强化科技进步和物资装备的支撑。农业要发展,生产力是决定性的因素。要加大农业的科技投入,推进农业科技进步。现在科研中有很多成果,但这些成果有些是写在抽屉里,写在柜子中,写在杂志上。所以, 习总书记去年在吉林考察时明确提出,要加快推进农业科技现代化,要让科研人员把论文写在大地上。要加快科技成果的推广和转化,打通“最后一公里”。这些年,各地各部门创造了不少好形式,包括科技特派员、科技示范户,还搞了“院士小院”“专家小院”,农业技术推广机构和专家走进千家万户,领着农民干,做给农民看,形成了比较良好的推广示范。下一步要进一步总结推广这些好经验好做法,打通农业科技推广“最后一公里”。农业机械化,是农业现代化的重要方面。当前,大田作业机械化水平已经有了很大提高,但丘陵、山区和经济作物机械化作业的差异化、小型化、智能化水平还跟不上发展要求。今后,农业机械化发展的重点要向这方面倾斜。

  中国发展观察:一号文件要求推进现代农业体系建设,如何落实?

  金文成:必须解决农业经营现代化。要通过推进农业经营方式现代化、经营管理现代化进一步提升农业现代化水平。大国小农是我国的基本国情农情,现在有2亿多农户从事农业生产经营,小规模、分散经营是其突出特点,家庭经营是我们国家的一个本源性制度。但小规模经营面临着很多生产经营难题,存在着农业生产成本过高、竞争能力弱、组织化程度低、标准化推进难等问题。

  解决上述问题的路径是推进“三化”。

  一要推进规模化。规模经营是现代农业的一个标志。中国的规模经营要走自己的路,就是走中国特色的多种形式适度规模经营道路。一方面通过土地流转, 扩大土地经营规模,重点是把一些农业规模经营大户发展成家庭农场;通过发展专业合作社,把农民组织起来,大力发展农民专业合作组织。另一方面,通过发展农业专业化社会化服务组织,提高农业服务型规模经营水平。农业专业化社会化服务组织通过生产托管等形式解决小农户一家一户干不了、干不好、干了不划算的经营问题,把先进适用的品种、技术、装备、投入品等导入小农户,从而提升小农户的现代化水平。

  二要提升产业链现代化。今年中央一号文件首次提出,打造农业全产业链。把供应链、产业链、价值链有机融合起来,统筹安排,系统推进,有助于实现农业生产体系、经营体系、产业体系的有机融合。要通过一二三产业融合来实现农民的增收。既要抓一产又要抓二产,还要抓三产,包括服务、营销、物流等,让农民能够分享全产业链的利益。

  三要推进绿色化。绿色发展是今后发展的主题。但当经济遇到困难、发展遇到难题时,容易过多地强调经济增长、忽视生态环境保护。其实,越是在这种情况下越要重视生态环境保护,越要把绿色发展、生态文明建设摆在更加重要的位置来推动。推动农业绿色发展是推进农业现代化的重要任务。一方面要推动绿色生产的转型,继续实施化肥农药减量增效,加强农膜、农药废弃物的回收利用,加强畜禽粪污的资源化利用。另一方面要着重抓好我国两大区域——长江经济带、黄河流域的生态保护和高质量发展。要把“一带一流域”作为推进农业绿色发展的主战场。在长江经济带重点做好禁渔,确保十年禁渔令有效落实。在黄河流域要重点发展节水农业、旱作农业,科学地利用好水资源,实现水资源利用的有序平衡。“一带一流域”基本覆盖了我国从东到西最核心的农业区域,西边的青藏高原、东边的长江中下游平原和黄淮平原都在这里,所以要把这两个区域抓好。

  新阶段推进农村现代化:乡村建设行动做到“三个抓”

  中国发展观察:全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。从东北边境到西南边陲,从黄土高坡到雪域高原,从革命老区到民族地区…… 新阶段,如何加快农村现代化全面推进乡村振兴?

  金文成:我讲的这个方面,也是最重要的,本次文件提出来要推进农村现代化。推进农村现代化,就要树立系统观点,不能就农村来论农村,要把农村现代化和城乡统筹发展、融合发展结合起来。所以,推进农业农村现代化要与构造新型工农城乡关系有机结合起来。

  党的十九届五中全会明确提出,“ 推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”这与2018年乡村振兴战略提出的工农城乡关系表述相比有了明显的变化,最突出的是将“全面融合”改成了“协调发展”。全面融合是希望通过城乡全面融合发展,即城市乡村各个领域全面地融合,来构建新型城乡工农关系。但在实践中,一些地方推动融合时,往往采用城市发展的思想来推动乡村发展。有的照搬城市的模式来建设乡村,结果乡村没有乡村的特色,也看不见风景,把乡村的灵魂丢了,让人们记不住乡愁;有的片面强调乡村要加快向城市转变,逼着农民“上楼”,不考虑乡村发展的规律。所以,总书记特别强调,实施乡村振兴战略,首先要按规律办事。在城镇化进程中,有两个规律必须把握。这是习总书记2018年明确提出来的,是一个重大理论创新。在城镇化进程中,城的比重上升,乡的比重下降,这是一个客观规律;在我国拥有近14 亿人口的国情下,不管工业化、城镇化进展到哪一步,农业都要发展,乡村都不会消亡,城乡将长期共生共存,这也是一个客观规律。城乡建设要遵循这些规律, 就不能光靠融合,而应该是协调发展、共同繁荣。

  推进农村现代化的关键是要找到一个抓手,实施乡村建设行动就是党的十九届五中全会提出的推进农村现代化的一个重要抓手。通过实施乡村建设行动来实现农村现代化,主要是做到“三个抓”。

  一是抓县域。实施乡村建设行动要把县城作为重要载体和平台,把县域内的城乡统筹作为重要的切入点。要以县域为单位来统筹,强化统筹谋划、顶层设计,做好规划布局,统筹规划县域内的基础设施、公共服务、农田建设、产业发展、生态保护、村庄布局等。

  二是抓建设。乡村建设行动关键还得有行动,重点是要做到五大建设。

  1. 基础设施建设。这几年基础设施建设的成效比较显著,城到村的问题基本解决了。下一步的建设重点是村内延伸、住户覆盖,同时围绕生产经营建设一些资源路、产业路、旅游路,通过建设进一步完善生产经营、生活基础设施,改善民生。

  2.公共服务建设。公共服务建设要强化县乡村统筹,逐步实现标准统一、制度并轨,争取做到基本公共服务城乡大体相当。要农村都达到城区公共服务水平是不现实的,但是基本公共服务,比如基本教育、基本医疗、基本养老保障、基本社会保障等要实现大体相当。

  3.消费基础设施建设。围绕促进农村消费,加快农村物流体系建设,加大对冷链、仓储等基础设施的投入,完善农村生活性服务业支持政策,推动便利化、精细化、品质化发展,吸引城市居民下乡消费,既要逛风景,又要装满“后备厢”,更要做到与城市基本生活包括吃住行差距不大。

  4. 人居环境建设。我们既不能把脏乱差的乡村带进全面小康社会,更不能带进未来的农业农村现代化。过去,我们开展了农村人居环境整治三年行动,现在行动基本完成;今年,将启动实施五年提升行动,围绕着污水处理、垃圾处置、厕所革命展开,还要深入推进农村村庄清洁行动和绿化行动。通过人居环境的改善,让一个更加美丽、整洁的乡村跟着我们一起走向现代化。

  5.数字乡村建设。数字乡村是实现弯道超车,加快推进农业农村现代化的关键手段,有助于加速实现乡村振兴。数字化要成为今后发展的一个重要方向。比如在疫情期间开展了农业生产托管服务,组织农民实行订单作业,实施“云春耕”,即把作业环节实施全程托管或重要环节托管。这正是数字技术给乡村带来的变化。

  加强数字乡村建设,就是要把新基建向乡村延伸,着重做到三个数字化。一要推动农业生产经营数字化,促进新一代信息技术和农业生产经营深度融合,大力发展物联网,推进农业生产经营的数字化、智能化,发展智慧农业。二要推进乡村治理的数字化,加快发展农村公共服务、社会治理的智能化建设,提高为农民服务的水平,让农民少跑腿、信息多跑路。三要推进政府管理的数字化,利用大数据开展农业农村经济运行分析监测,提高预警能力和宏观调控能力。

  三是抓方向。农村现代化可以说是一个新生事物。新中国成立以来我们一直推动的是“四化”建设中的农业现代化,理论和实践经验均比较丰富。农村现代化怎么实现既是新题也是大题、难题,实施过程还需要探索,所以要抓方向,稳妥推进,掌握好时度效,不能偏了,不能犯颠覆性、历史性的错误。这也是总书记始终强调的。具体来看,乡村建设一定要做好规划,依规划开展,不能大拆大建,不能违背农民意愿,不能逼农民上楼,不能照搬城市的模式。要遵循乡村发展的规律, 综合考虑当地的能力和水平,因地制宜分类实施,把事儿办好、办实。还要特别注意保护传统村落,让人们记得住乡愁,留着些念想。还要保持好传统村落,不要让云南临沧市翁丁村被烧的悲剧重现。

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